【十九届五中全会精神解读③】推进交通运输治理体系和治理能力现代化的重要意义

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议,于20201026日至29日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

《中国发展观察》杂志持续推出“十九届五中全会精神解读”系列文章,本文为系列解读第三篇《坚持和发挥制度优势,推进交通运输治理体系和治理能力现代化》


党的十九届五中全会指出,“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。当前和今后一个时期,要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,以改革创新为根本动力,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,推进国家治理体系和治理能力现代化,为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

交通运输对经济社会总体运行效率有着重要影响。构建新发展格局,必须建设好现代综合交通运输体系。习近平总书记指出,要建设现代综合运输体系,形成统一开放的交通运输市场,优化完善综合运输通道布局,加强高铁货运和国际航空货运能力建设,加快形成内外联通、安全高效的物流网络。2020年抗击突如其来的新冠肺炎疫情,我国交通和物流对支撑经济社会运转、保障民生和抗疫物资起到了重要作用,根源在于政府与市场结合的中国特色交通治理体系和治理能力。面向未来,应不断满足经济高质量发展、新时代改革开放以及交通强国建设战略部署提出的新要求,以交通运输法治化建设为统领,坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用相结合,构建政府依法行政、市场机制充分发挥、鼓励社会多方广泛参与的交通运输治理体系,提升交通运输治理能力,不断推进交通运输治理体系和治理能力现代化。

国家交通治理体系和治理能力是中国交通成就的根本保障

坚持中国特色社会主义制度, 与时俱进,深化改革,不断完善交通运输治理体系和提升治理能力,
是新中国成立以来,我国交通运输建设取得举世瞩目成就的最根本保障,是我国呈现给世界的交通运输发展“中国经验”。

(一)我国能用几十年的时间弥补了交通基础设施短板,离不开中国特色社会主义制度和国家治理体系

交通运输在国民经济中具有基础性、先导性、战略性和服务性的功能,交通基础设施的公益属性明显但投资巨大。我国用70年时间,从一个交通落后国家发展到公路铁路长度世界第二、高速公路高速铁路城市轨道世界第一、世界前十港口中拥有七个的令世界瞩目的交通大国;交通运输业从一个严重制约经济社会发展的行业,发展到总体适应并开始发挥引领作用的行业。我国能够在较短的时间完善交通运输基础设施的根本原因是:坚持党统一领导的中国特色社会主义制度和国家治理体系。直接原因是:坚持全国一盘棋,制造、建设、运营统一规划,中央和地方一起抓;充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势,能将各项目标任务全面落实到位。

(二)不断优化交通运输管理的政府职责体系,充分激发各个市场主体活力,是交通治理能力现代化的“中国经验”

新中国成立后,在党的统一领导下交通运输领域政府职责体系不断完善。从新中国成立之初的统筹各交通行业部门发展,到2008年国务院机构改革开启了综合交通运输管理体制,交通运输大部门制的管理机制逐步完善。从上世纪80年代的“有路大家行车、有水大家行船”,到后来持续推进的公路、水运、民航等政企分开、政资分开、政事分开、政社分开等,再到党的十八大以来大力深化简政放权,推动交通运输领域行政审批制度改革,“放管服”改革。改革开放后,从公路领域的“贷款修路、收费还贷”,到水运、民航、铁路、城市交通的投融资体制改革,充分激发和释放了地方、企业、行业投资建设的活力。通过不断优化交通运输管理的政府职责体系,厘清政府与市场关系,理顺中央和地方事权,将制度优势转化为交通运输领域的国家治理效能。

(三)坚持法治引领,健全交通运输市场治理的法规等制度规则,为交通建设管理运营的健康发展保驾护航

新中国成立特别是改革开放以来,我国完善综合交通法规体系,推动重点领域法律法规制定修订。《公路法》《航道法》《港口法》《民用航空法》《铁路法》等涵盖各种交通方式,初步建立起由法律、行政法规、部门规章和地方性法规构成的交通运输法律法规体系。健全市场治理规则,推动以信用为基础的新型监管机制,破除市场区域,以市场为导向完善运输价格形成机制,构建统一开放、竞争有序的现代交通市场体系,交通建设、运营的营商环境不断改善。在科技革命和交通运输跨界跨业融合发展的趋势下,坚持以人民为中心、满足人民日益增长的美好生活需要,建立健全交通新业态管理,2016年使我国成为了世界上首个将网约车纳入法制化管理的国家。

交通运输治理体系和治理能力现代化是交通强国建设的重要基石

当前,中国特色社会主义进入新时代,经济高质量发展、新时代改革开放等对推进交通运输治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。完备有效的交通运输治理体系和现代化治理能力是交通强国的重要基石之一,它是建设交通强国的软件条件,贯穿于综合运输体系和交通强国建设的始终。

(一)支撑引领经济高质量发展的重要基础

党的十九大根据国际国内环境变化特别是我国发展条件和发展阶段变化,作出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题,党的十九届四中全会进一步提出了全面实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。党的十九届五中全会将“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一,包括社会主义民主法治更加健全,社会公平正义进一步彰显,国家行政体系更加完善,政府作用更好发挥,行政效率和公信力显著提升,社会治理特别是基层治理水平明显提高等。

交通运输作为国民经济的基础性、先导性、战略性产业,一直是落实党中央决策部署的重要领域,也是支撑引领经济社会高质量发展的重要基础条件。面向未来,更要清晰认识推进国家治理体系和治理能力现代化的基本原则与主要思路,使之成为推进交通运输治理体系和治理能力现代化的重要指导和主要依据。同时,也必须紧紧把握和认识我国经济社会发展的阶段性、规律性,使行业改革符合经济社会的发展要求,显著提高支撑和保障国民经济、社会发展、民生改善的能力。也可率先对一些好的制度安排和改革方向进行探索实践,为国家治理积累宝贵经验借鉴。

(二)新时代改革开放把制度优势转化为治理效能的必由之路

国家的强大在于制度的强大。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置。习近平总书记指出,
“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”相比过去,新时代改革开放具有许多新的内涵和特点,其中很重要的一点就是制度建设分量更重,改革更多面对的是深层次体制机制问题,对改革顶层设计的要求更高,对改革的系统性、整体性、协同性要求更强,相应地建章立制、构建体系的任务更重。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“十四五”时期经济社会发展必须遵循的五大原则,始终贯穿着对国家治理体系和治理能力的建设要求。其中,“坚持党的全面领导”
要求坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制;“坚持以人民为中心”要求激发全体人民积极性、主动性、创造性;“坚持新发展理念”要求把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,切实转变发展方式;“坚持深化改革开放”要求破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍;“坚持系统观念”
要求更好发挥中央、地方和各方面积极性。

在交通运输领域,也应将改革开放四十年来总结形成的经验教训,以制度的形式固定下来,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使好的经验得以发扬,使不好的教训得以避免,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把支撑交通发展的制度优势更好转化为治理效能。

(三)新时代推动交通运输“三个转变”的根本保障

20199月,中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》,提出了到2035年基本建成交通强国的发展目标,其中,基本实现交通治理体系和治理能力现代化是建设交通强国的重要组成内容。党的十九届五中全会提出,加快建设交通强国,完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络,加快城市群和都市圈轨道交通网络化,提高农村和边境地区交通通达深度。交通强国建设应该夯实三大基石——智能现代的交通运输网络、完备有效的交通治理体系、创新自主的交通技术研发体系。如果说设施网络的完善、技术装备的创新是建设交通强国的硬件条件,那么交通运输治理体系和治理能力现代化则是建设交通强国的软件条件,两者缺一不可。从设施网络建设到服务提升,再到制度完善,正是我国交通运输在追求现代化的道路上不断表达的新期待、不断提出的新目标、不断尝试的新实践。同时,推进交通运输治理体系和治理能力现代化,更是实现推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变,由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变,由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变的必然要求。交通发展重点的转变,对交通运输治理体系和治理能力提出更高要求。当前,我国交通运输领域存在的突出问题和主要矛盾,归根结底仍是治理体系不够完善,治理能力不够有效的问题。只有坚持以供给侧结构性改革为主线,从根本上解除制约交通运输进一步发展的各种制度性障碍,才能推动交通运输高质量发展,才能更好实现交通强国各项建设目标。

推进交通运输治理体系和治理能力现代化的相关建议

推进交通运输治理体系和治理能力现代化,要将“坚持和完善社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合”贯彻始终,以交通运输法治化建设为统领,构建政府依法行政、市场机制充分发挥、鼓励社会多方广泛参与的交通运输治理体系,提升交通运输治理能力。

(一)完善综合交通运输法治体系

奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。法治维系着一个国家的发展和强盛,依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略和基本方式。交通运输法治体系是一系列规范和调整交通运输政府管理、市场经营、消费者行为及其相关利益关系的基本准则和行为规范,是建立现代化交通运输治理体系的核心。建议针对经济社会的发展要求和综合交通运输的发展特点,尽快制定综合交通运输法,作为统领各运输方式法律的上位法,明确将综合交通的规划、建设、管理相关要求以法律的形式固定下来,从制度上解决各种运输方式各自为政、跨管理部门协调效率缺乏、跨区域交通缺乏责任主体等突出体制机制问题。要全面梳理现行交通运输法律法规,进行合法性审查和公平性审查,避免在法律法规层面造成交通运输市场关系的不平等,并及时废除已经不适应经济社会和时代发展要求的法律法规。应加强对交通运输新经济新模式新业态的跟踪和研究,及时制定出台包容审慎的管理办法,避免用旧办法管制新业态,
破除行业壁垒和地域限制。

(二)构建职责明确、依法行政的政府治理体系

良好的政府行政管理系统是保证法治顺利实施,实现良治和善治的关键。建议在当前交通运输大部门制改革的基础上,通过细化体制机制设计,使交通运输部真正成为综合交通运输的总体协调部门。积极推动地方各级交通运输主管部门负责本区域内综合交通运输规划、建设、管理与服务,加快形成“大交通”管理体制和工作机制。科学确定中央和地方事权划分,建立与事权相匹配的支出责任体系和管理制度,调整完善与履行职责相适应的机构设置、人员配备和保障机制。深化行政审批制度改革,政府定标准、强监管,企业作承诺、守信用,最终实现“零审批”管理。加强政府市场监管职责,强化生产经营者的主体责任,完善市场退出机制。强化交通运输信息开放共享,推动跨地域、跨类型交通运输信息互联互通,推动政府交通信息资源分级分类向社会开放。

(三)建设高标准市场体系

交通运输是现代服务业的重要组成,企业是直接面向市场提供服务和创新的主体。要遵循市场经济规律和企业发展规律,深化铁路行业改革,加快推进铁路政企分开,促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争,同时推动交通运输领域国有企业混合所有制改革,培育更多充满活力的市场主体。应大力破除交通运输行业的市场准入壁垒,全面清理交通运输领域妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法,反对地方保护,
反对垄断和不正当竞争。要充分利用市场机制提升交通运输服务品质和效率,本应由政府提供的交通运输公共服务,也可通过政府购买服务等方式引入市场主体,提高服务质量和服务效率。注重发挥市场形成价格的作用,放开交通运输领域竞争性环节价格,根据服务质量实行不同定价,实现优质优价,通过价格手段调节市场需求,提供个性化、差异化的交通运输服务。

(四)完善交通运输社会协同共治体系

现代化治理体系的建立和治理能力的不断提升,离不开社会多方的积极广泛参与。保障社会公众参与交通运输治理的各项制度越完善,
公众参与交通运输治理的稳定性就越强。在交通运输规划、设计、建设、管理的全过程中,要广泛征求社会各方面意见建议,凝聚最大共识,提高交通运输治理能力,使交通运输治理始终符合社会公众的预期。对于重大政策要建立政策评估和反馈机制,使公众对政策执行情况有知情权。要推行交通运输公共信息公开,明确社会监督的渠道和形式,积极回应社会关切,满足不同利益群体诉求。要积极引导和建设良性互动的社会文化,创新社会参与治理的方式,发挥行业协会、科研院所、新闻媒体等各类社会组织参与交通运输治理的积极性。

作者:李连成 蒋中铭;作者单位:国家发展和改革委员会综合运输研究所

文章来源:《中国发展观察》2020年第21

原标题:坚持和发挥制度优势,推进交通运输治理体系和治理能力现代化

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